Autotutela amministrativa: guida normativa e modulistica
Autotutela amministrativa: guida normativa
L’istituto giuridico dell’autotutela nel diritto amministrativo identifica il potere della pubblica amministrazione (p.a.) di annullare e revocare i provvedimenti amministrativi già adottati, nella tradizionale distinzione di “autotutela esecutiva” e “autotutela decisoria”.
Riferimenti normativi
La Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, all’articolo 21 novies, rubricato “Annullamento d’ufficio”, nei relativi tre commi statuisce che:
“1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21 octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21 octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all’adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.
2 bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.
L’articolo 63 del D.L. n. 77/2021, come modificato dall’allegato alla legge di conversione, L. n. 108/2021, ha ridotto da 18 a 12 mesi il termine entro il quale le pubbliche amministrazioni (p.a.) possono procedere all’annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi di autorizzazione ovvero di attribuzione di vantaggi economici (art. 21 novies).
In base alla disciplina normativa sopra riportata, vengono distinte due tipologie di “autotutela”:
· “esecutiva”, identificata nel potere di eseguire unilateralmente e coattivamente provvedimenti che impongono obblighi a carico dei destinatari (quali, ad esempio, l’obbligo di consegnare il bene espropriato o di installare un depuratore), e implicano l’indicazione del termine e delle modalità di esecuzione cui deve attenersi il soggetto obbligato. L’autotutela esecutiva rappresenta un potere con un basamento normativo specifico, che deve essere rinvenuto ipotesi per ipotesi e quindi deve essere, per l’effetto, espressamente prevista e regolata dalla legge;
· “decisoria”, identificata nel potere della pubblica amministrazione (p.a.) di riesaminare, in assenza dell’intervento del giudice, i propri atti sul piano della legittimità, nella finalità di confermarli, modificarli ovvero annullarli. Il riesame amministrativo dà luogo a un procedimento di secondo grado, a iniziativa d’ufficio, il quale incide su un provvedimento (di primo grado) già adottato. In ogni caso, il provvedimento di secondo grado deve essere giustificato da un interesse pubblico concreto. La finalità dell’amministrazione non si esaurisce nell’accertamento, in sé, della legittimità o dell’illegittimità del provvedimento di primo grado, bensì si concretizza nel perseguimento di un interesse pubblico ad adottare il provvedimento di secondo grado. La conferma costituisce un nuovo provvedimento, il quale assimila il precedente e, quindi, si sostituisce allo stesso. La stessa è adottata a seguito di una nuova valutazione degli interessi in gioco. Si distingue dall’atto meramente confermativo, tramite il quale l’amministrazione, sull’istanza di riesame presentata dal privato, si limita a confermare senza una nuova istruttoria e senza motivazioni. In modo differente rispetto alla conferma, l’atto meramente confermativo non fa ricominciare i termini di impugnazione del provvedimento di primo grado. La convalida sopprime un vizio sanabile del provvedimento di primo grado, attinente alla competenza o alla procedura, e ne riafferma l’efficacia. La convalida può adottarsi “sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole” (l. n. 241/1990, art. 21 novies, comma 2). Ove il vizio rimosso sia di incompetenza, la convalida prende la denominazione di “ratifica”. Invece, se si rimuove una semplice irregolarità, che non integra un vizio di legittimità in senso proprio, si ha la “rettifica” (nell’ipotesi, ad esempio, di correzione di meri errori materiali). L’annullamento d’ufficio rimuove il provvedimento di primo grado. Il presupposto è che il procedimento di riesame abbia accertato la sussistenza di vizi non sanabili e, in base alla giurisprudenza consolidata, che sussista un interesse concreto e attuale all’eliminazione del provvedimento illegittimo. Più precisamente “L’annullamento in autotutela presuppone, oltre all’illegittimità dell’atto, valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico ed il provvedimento deve intervenire entro un termine ragionevole e previa valutazione degli interessi dei destinatari dell’atto da rimuovere, non potendo l’autotutela essere finalizzata al mero ripristino della legalità violata, ma dovendo la medesima essere il risultato di un’attività istruttoria adeguata che dia conto della valutazione dell’interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell’atto” (Corte di Cassazione, Sezione I, Sentenza 11 gennaio 2017, n. 511). Bisogna aggiungere, a rigor di legge, che l’annullamento va adottato “entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati” (l. n. 241/1990, art. 21 novies, co. 1), e ciò a garanzia della certezza del diritto e della tutela dell’affidamento legittimo di coloro ai quali il provvedimento di primo grado da eliminare abbia recato vantaggio. Ne risulta che l’annullamento non si limita al ripristino della legalità, bensì rappresenta provvedimento discrezionale, orientato a ponderare l’interesse pubblico alla rimozione del provvedimento invalido con gli ulteriori interessi dei soggetti coinvolti. I provvedimenti di secondo grado hanno effetti retroattivi, cioè retroagiscono al momento in cui i provvedimenti di primo grado sono divenuti efficaci.
In materia di pubblico impiego la pubblica amministrazione (p.a.) può annullare, in qualsiasi momento, in sede di autotutela, un atto che ritenga illegittimo da cui derivino delle conseguenze permanenti o perduranti, specie in ordine a un maggiore esborso di denaro pubblico (si veda, tra le altre, Cassazione n. 2743/2003).
Ultima revisione il 06-11-2023